【军事文摘】联合作战指挥体制如何高效运行
《参考消息》12月3日报道 外军作战指挥体制改革，重在以联合为指向，在调整指挥职能、指挥关系和指挥重心上下工夫。深入分析各国军队改革指挥体制的思想理念、方法路径和利弊得失，研究把握其中带规律性的东西，对于开阔我们的视野，激活我们的思路，搞好改革筹划设计，提高改革效益，具有重要的参考价值。
作战指挥与建设管理适度分离
战后世界主要国家的军队改革，都遵循了作战指挥权与建设管理权适度分离分工的原则。分的目的，是为了专业化的建、联合化的用。从更深层次意义上讲，是为了确保国家最高当局对军队这个特殊强力集团的政治控制。
从外军联合作战指挥体制改革的路径来看，作战指挥与建设管理在顶层实施一元化领导，在某些层级，权力相对分离，这也是构建联合作战指挥体系的必要基础和前提条件。早在1958年艾森豪威尔进行国防改组，美军就开始推动作战与行政两条指挥控制线相对分离。《1958年国防部改组法》明确指出“取消各军种以前作为‘执行代理人’所享有的指挥部队的法定权威”；“建立两个指挥渠道：针对已部署部队的作战渠道和针对支援任务的行政渠道”。总统和国防部长负责作战指挥和建设管理的全局；战区司令部和职能司令部负责作战筹划和指挥；军种负责各自部队的人事、训练、装备、编制、经费、后勤等业务，向战区司令部司令提供参战部队。
美韩两国军队每年举行大小演习达200多次。图为4月11日美军OH-58D型“基奥瓦勇士”武装侦察直升机在韩国领空参加大规模联合作战演习。(美联社)
例如，第6舰队在训练和装备方面走的是海军指挥系列，但当它被部署到地中海时，它就要接受负责地中海的联合司令部——美国欧洲司令部的作战命令。目前，美军已经形成了在国防部长以下、战区军种组成部队以上两权分开的基本格局。建设管理从国防部、军种部往下走；作战指挥从国防部、作战司令部往下走，两者在职能分工、运作流程等方面的界面，切分得相对合理，也比较清楚。
俄军也形成了作战指挥权与建设管理权适度分离的体制。与美军相比，俄军分得没有那么彻底。1998年，俄军提出区分两大职能的基本原则，即“在战略级指挥机关尽量分，在战役—战略级尽少合，在战役、战役战术和战术级则完全合”。目前，俄军主要在国防部机关、总参、军种层级，推动作战指挥与建设管理职能的相对分离：一是军种把作战指挥权交给了总参，实现了作战指挥权的统一；二是总参把若干行政管理的职能交给了国防部和各军种司令部。也就是说，总统和国防部长负责军队建设和运用的全局；总参谋部负责战略筹划和战略指挥；联合战略司令部负责指挥战略方向联合作战；三军种司令部主要负责本军种部队建设。比如，目前俄军在叙利亚的空袭行动，就是由总参作战总局实施总体指挥，由俄设在拉塔基亚基地的航空兵司令部实施具体指挥，空天军总司令部不作为一级指挥机构直接参与。英、法等国军队和日本自卫队的各个军种，目前也都交出了作战指挥权，基本形成了作战指挥与建设管理这两条比较清晰的链路。
从中可以看出，各国在军队改革中，推动作战指挥权和建设管理权相对分离的深层次原因，就是现代条件下军队结构日益复杂，分工更加精细，作战指挥与建设管理已经成为既密切相连、又各具特点的两个领域。这样做，有利于联合作战指挥机构强化核心职能，专司作战指挥，保证指挥的高效统一。美军推动两权分离，还有自身的一个重要原因，就是美军二战后各军种有些坐大，权力过重，“军种至上主义”盛行，而美国的政治文化，强调权力的相互制约平衡，需要对军种权力加以抑制，以确保对军队的政治控制。
纵观外军推进作战指挥权与建设管理权分离的实践，有三个共性的做法值得重视：一是瞄准方向，持续推动。尽管主要国家军队推动两权分离，有的比较彻底，有的还留有尾巴，但都认为这是一个大的趋势，迟早都要搞。二是立足实际，合理确定分离的层级和程度。世界各国对军队的政治掌控都很严，在最高层都是一元化的，哪个国家的政治领导人都不会放弃军权，总统就是武装力量的最高统帅。差别仅仅在于分离的程度。三是军种交出指挥权、退出指挥链，需要一个过程，不搞一刀切、一步跨。剥离军种作战指挥权也不是绝对的。比如，俄罗斯的战略火箭兵和空降兵这两个独立兵种，现在仍然保留着作战指挥权。
夯实战区级联合作战指挥根基
如何夯实战区级联合作战指挥根基，考察外军这方面的情况，有三个共同的特点。
一是大国军队在联合作战指挥机构的设置上，坚持重心下移。从目前情况看，各主要国家军队中，设立战区级联合作战指挥机构的只有美国和俄罗斯两个国家。理由其实很简单，大国军事行动区域广阔，需要立体应对来自多个战略方向的安全威胁，必须把指挥机构的重心放在战区。把这一级的指挥机构做实做强，配齐作战指挥要素，使其具备独立筹划、准备和指挥各自方向作战行动的能力。
美军把联合作战指挥的重心放在战区司令部；战区司令部司令对所属军种部队及战时配属部队全权行使作战指挥权。战区司令部司令人选一般来自战区主导军种，平时战区司令部所属军种部队比例大小也根据任务来确定。坚持谁主战、谁主导、谁指挥。比如，美军太平洋司令部1947年成立以来共任命过23位战区司令，无一例外都来自海军。俄军把战略方向作战的指挥重心放在联合战略司令部，把职能领域作战的指挥重心放在总参谋部。
二是在战区联合作战指挥机构的职能上，坚持把作战指挥作为核心职能。从美军战区司令部的情况看，其主要职能包括：负责制定作战方案、提出用兵需求、指挥作战行动。美国1986年出台的《戈德华特-尼科尔法案》明确规定，战区司令部应制定“预有准备的计划和危机行动计划”两大类应急计划。“预有准备的计划”主要用于应对各种潜在的战争和重大危机，也是战区司令部演练的重点。平时以预案为蓝本组织实战演练，预防和遏制地区性危机；战时对下属和作战配属与支援部队实施作战指挥。美军太平洋司令部各级，每年组织的各类演习不下1500次，其中较大规模的就有80多次。以美韩为例，每年也要举行大小演习达200多次。每次演习后，都要对作战计划进行检讨，根据半岛的形势变化，增加新的立案背景和演习内容，每两年修订完善一次作战计划。
可以说，美军战区司令部平时主要工作就是：穷尽计划、演练计划、完善计划。由于制定了应对各类突发情况的预案，并且经过了反复演练和不断完善，一旦有事，就可以迅速付诸行动，争取先机。比如，2003年伊拉克战争，依据的就是“1003东方大规模战区战争”计划；2004年12月，印度洋海啸救援行动中，美军依据的就是“5070-02作战构想”，设立了536联合特遣司令部，统一指挥大规模的联合救援行动。据美军官兵讲，这些行动的艰苦和严酷程度，甚至还不如平时的演习，许多作战行动在战前都经过了反复演练。
俄军的战区是在原有军区的基础上改造而成的，作战指挥权与行政管理权是合一的。从1862年米留金军事改革以来，军区在俄罗斯已经存在了一个半世纪之久。150多年来，俄军为什么不放弃这套体制，是和它的国情有关的。俄是一个陆权国家，军区定位是国家的基本行政单位，可以统筹内外。因此，对于不以海外作战为主、内部安全威胁又很重的俄罗斯来说，军区体制是非常有生命力的。所以，改革后的俄军战区，继续保留了军区原有的一些职能，比如，兵役、动员、地区防卫，以及相应的陆军管理业务等。实际上，这是一个既有战区联合作战指挥职能，又有军区行政管理职能的复合体。一位俄军区司令曾形象地说，所谓联合战略司令部就是军区领率机关的总称，军区领导人就是联合战略司令部的领导人。军区既有作战指挥权，也有行政管理权。但从战区机构设置的情况来看，主要履行作战指挥这一核心职能，行政管理和保障机构大大压缩，人员也比较精干。
三是在战区设置上，坚持以国家军事战略和应对安全威胁的需要作为根本依据。美国基于“维持全球领导地位”的目标，着眼全球部署、全球用兵、全球到达、全球打击的政治需要，按区域将全球划分为六大战区，即太平洋司令部、欧洲司令部、中央司令部、南方司令部、北方司令部和非洲司令部。同时按领域设置三个职能司令部，即战略司令部、特种作战司令部和运输司令部。美军战区和职能司令部是美军高级作战指挥机构，承担地区性或职能性任务。战区司令部有明确的地理责任区，包括所属陆地、海域和空域，国家指挥当局将计划、准备和实施该战区内军事行动的权力委托给战区司令部司令。职能司令部没有地域限制，是将全军战略资源整合起来，单独遂行非地区性作战任务或支援地区性作战。可以在全球范围内行动，主要担负太空作战、网络空间作战、核作战、导弹防御、特种作战、战略运输等任务。俄罗斯基于主要威胁来自陆上，着眼战略防御、陆权主导，依托军区领率机关建立了立足本土、向外辐射的四大战区联合战略司令部，使其成为战略方向的联合作战指挥机构。
战区的设置，是随着军事战略的调整和安全威胁的变化，而适时调整的。比如，二战结束后，美国先后对战区体系，做过四次大的调整。最近的两次，一次是9·11后，为应对本土安全面临的新挑战，于2002年组建了北方司令部；另一次是针对非洲战略地位上升，为加强争夺和控制，于2007年成立了非洲司令部。
确保联合作战指挥机构权威性
联合作战指挥有没有权威性，直接关系到作战的成败。《美国法典》第10编第164条规定，战区司令没有自由选择军种组成部队司令和司令部参谋军官的权力。但是他有权拒绝军种推荐的人选，有权中止其司令部下属军官的职务，还有权召集军事法庭，对违反作战命令的军官进行处分。同时，有权对下属军种指挥官的任职表现进行评价。其鉴定意见，在军种军官遴选委员会考虑军官晋升时，占有相当大的权重。美军还规定，如果联合司令部司令认为自己的权力不够时，应立即报告国防部长，以保证根据需要随时得到赋权。可见，战区司令虽然没有自由选择权，但他有四个非常重要的配套权；更重要的是，他感到权力不够时，还可以直接向国防部长要权，直到满足指挥为止。
为了确保作战司令部对作战指挥各保障支援单位的有效使用，美军明确规定了指挥机构与保障单位的相互关系，建立起密切顺畅的工作机制。以情报保障为例，美军各战区司令部都建立了联合情报行动中心。这个中心把国家情报总监、各军种的作战支援机构，以及自身的情报力量都整合到一起，国防情报局、中央情报局、国家安全局都在中心派驻了代表。一旦出现危机状态，战区司令部就可以立即通过这些代表，直接动用国家的情报力量。美军把作战司令部定位为“用户”，把军种和国防部直属业务局作为“产品提供者”，后者有义务给前者提供所要求的各种资源，“用户”满意是判断各类支援保障行动是否成功的最终标准。
世界主要国家军队改革实践证明，成功的改革从来都不是“舶来品”，而是要选择适合自身实际的模式和道路。现在大家都在谈论美军改革模式、俄军改革模式、美俄结合的改革模式，有的说美军模式好，有的讲俄军模式符合实际，有的认为美俄模式都吸收一点更好。实际上，这反映的是如何科学借鉴外军经验的问题。其实，无论我们向外军学习什么，都必须充分考虑到国体、政体的不同，军队性质的不同，一定要接中国的地气。俄罗斯军事科学院院长加列耶夫大将在谈到俄军事改革时说：“我丝毫不反对学习美国、德国的有益经验。但是，在学习别国某些经验和放弃自己的经验之前，必须反复权衡利弊。”这句话很有道理！
说到底，就是要搞清楚别人是怎么做的，为什么这么做。要摸清别人的底细，知道自己的底盘。在研究外军东西的同时，一定要记住我们自己的东西。这样，才能真正走出一条属于我们自己的改革道路。
（来源：参考消息网，作者：军事科学院外国军事研究部部长、少将 王卫星）
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